從澎湖博奕公投看離島建設條例與公投法的衝突

原文: 從澎湖博奕公投看離島建設條例與公投法的衝突 - 國家政策研究基金會
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 澎湖博奕公投結果已經出爐，同意票13,397票，佔43.56%，不同意票17,359票，佔56.44%，澎湖人以將近四千票的差距否決了該項公投提案。
當澎湖縣政府提出公投案，博奕正反意見討論激烈時，另一個值得深思的問題在於公投法與離島建設條例之間存在的衝突。

       澎湖博奕公投的法源在於「離島建設條例」第10條之2第一項：「開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。」

      此條例雖為立法院三讀通過並經總統公布之法律，但與公投法可能存在衝突之處。亦即，澎湖縣政府是否可依照離島建設條例上開條文之規定，成為博奕公投提案人？

       首先，依照公投法第七與第八條規定，公投之提案人，與連署人與投票權人，乃中華民國國民，年滿二十歲，無受禁治產宣告尚未撤銷者，且在中華民國、各該直轄市、縣（市）繼續居住六個月以上者。且地方政府所制定之公民投票自治條例，以澎湖縣（第三條與第四條）為例，均亦重申此等資格之規定，因此，政府機關或法人，均無法成為提案人。

       其次，公投法第十三條更明文規定：「除依本法規定外，行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用任何經費及調用各級政府職員。」顯然立法院在制定此公投法時，已明示排除行政機關發起公民投票的權力。

       其三，政府機關可以發起公投提案的兩個例外：第一、立法院依公投法第16條之規定：「立法院對於第二條第二項第三款之事項（即重大政策之創制或複決），認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。」第二、總統依公投法第17條之規定：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。」澎湖縣政府所發起的博奕公投顯然非此兩個例外情形所適用之對象。

       最後，公投法總則中的第一條規定：「本法未規定者，適用其他法律之規定。」此即，本法有規定者，應該先行適用。換言之，公投法就公民投票一事，乃為「特別法」，與「補充法」一般情形下，「其他法律沒有規定者，適用本法律」之總則規定並不相同。因此，當法律之間發生衝突時，應該優先適用「特別法」。是以「離島建設條例」固然是推動離島建設之特別法律，但是就「公民投票」一事上，應以「公投法」為特別法而優先適用。況且，「離島建設條例」中僅明訂「開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票」，並將公投法門檻降低為「公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制」，對於何人有權提案，卻未明言。故以「離島建設條例」第10條之2第一項之規定即認為澎湖縣政府有權提出公投案，在法理上恐有爭議。

       當然此條例為立法院三讀通過並經總統公布之法律，固然可以透過法律解釋而朝向不衝突之方向解釋，但是離島建設條例對於提案人的規定缺乏明確規定，在正反雙方意見相持，並牽涉龐大利益之際，恐產生此公投程序不合法之爭議。
強制性公投由行政部門發動，在各國公投法制的實踐上並不少見，而我國公投法對行政機關的公投提案權卻設下層層限制，主要原因在於公投法制定時，當時佔國會多數的泛藍擔心執政的民進黨政府任意主動發起極具政治爭議性或危害國家安全之公投，故對行政機關提案權嚴格設限。然強制性公投程序已經逐漸獲民眾接受並納入我國其他法律制度中，目前除「離島建設條例」外，還包括「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」（第十一條）。公法法若無相應之修改，或其他相關法律無明確之特別規範，日後將造成更多法律面的衝突。

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